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失信懲戒濫用泛用苗頭漸顯 專家呼吁盡快構建信用立法

本報記者 朱寧寧

眼下,一個人如果“信用”不好,恐怕已經不再是不能坐飛機、坐高鐵、住五星級酒店等被限制消費那么簡單,還會涉及學習、工作等各方面,甚至還會牽涉到婚姻家庭感情。

不久前,有網友爆料稱,自己的朋友原本都打算結婚了,卻突然分了手。起因是女方想著結婚后要兩個人一起貸款買房就查了男方的征信,結果發現男方欠了很多信用卡債和小額貸,還有很多逾期記錄。最終,兩人分手。

婚前到底該不該查對方征信?這一話題瞬間引爆網絡。出人意料的是,網友的回答幾乎一邊倒,都認為查征信記錄很有必要!

之所以個人信用越來越受重視,其中一個重要原因是,它跟失信懲戒制度的關聯度越來越高。一旦進入“黑名單”,那就意味著會在很多領域受限。也正因為如此,但凡涉及到個人征信的消息,都會牽動社會各方的敏感神經。

加快社會信用體系建設,是黨中央作出的重要決策部署,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措,也是構建社會主義和諧社會的重要基礎。其中,失信懲戒是信用體系建設中的核心機制。

近年來,失信懲戒制度發揮了重要作用。但與此同時,信用懲戒制度在實施過程當中也有很多問題值得研究和探索,加快推進國家層面的社會信用立法十分必要。

什么是失信?如何去懲戒?怎么來聯合懲戒?究竟該通過一部怎樣的統一的社會信用立法來規范不同主體?漸行漸近的社會信用立法仍面臨不少難點痛點。

實施效果顯成效

2014年,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“加強社會誠信建設,健全公民和組織守法信用記錄,完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制,使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”以及“加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度”。以失信懲戒為核心機制之一的社會信用體系建設,成為實現依法治國的一個組成部分。

對于失信懲戒,目前雖然還沒有統一的法律,但我國出臺了一系列頂層設計文件。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》,對加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設提出指導性意見,這也被看作是基礎性文件。其后,國務院又印發了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》。2019年6月,國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》??梢運?,一系列頂層設計為整個失信懲戒工作指明方向。

與此同時,一些地方,如上海、浙江、江蘇、湖北等地也紛紛出臺地方性法規,推動建立以政府機關為主導、以失信懲戒為特色的信用管理制度,信用體系的政府管理性質不斷加強。失信懲戒制度的適用對象也已從司法領域逐漸向外擴張,幾乎涉及經濟社會的各個行業領域。

泛用苗頭漸顯現

通過推進失信聯合懲戒,長期以來一些沒有能夠得到有效解決的問題取得了突破性進展。但也恰恰是因為好用且越來越有用,在有的領域和有的地方,失信懲戒濫用泛用的苗頭開始出現。

全國人大常委會法工委的專項研究表明,盡管各種失信懲戒制度都將倡導守信、杜絕失信作為立法目的,但其制度的核心功能一定程度上已轉向為更為迅捷順暢地實現行政管理的目標。社會信用體系建設中的“失信”已經并非簡單的、道德意義上的沒有或喪失誠信,失信行為不僅包含普通的民事違約行為,還進一步包含了違反法律、行政法規的行為,構成刑事犯罪的行為,甚至僅僅作為行政相對人的身份。

實踐中,越來越多的失信行為與違法行為勾連,甚至與違紀、違反職業道德和職業規范等綁在一起,一些規范性文件甚至規定將違法行為或違法記錄作為不良信息記入信用檔案。

“社會信用不可能一步到位,只能夠逐步推進?!痹謚猩醬笱Хㄑг航淌諏鹺憧蠢?,信用懲戒已經泛化、濫用化,在這種情況下,我們必須深入研究信用,把它納入法治軌道,和現在的法治化框架很好銜接。在沒達到這個目標以前,不能拔苗助長,否則很可能給法治環境造成一種傷害?!霸諢チ貝?,要用網絡治理思維解決網絡社會的問題,不能把用網絡治理能夠解決的問題都歸到社會信用?!?/p>

“如果把違法等同于失信,實際上就等于采用了可以挽救但是拋棄的做法,‘一處失信處處受限’,把失信人從社會中放逐?!北本┖嬌蘸教齏笱Хㄑг航淌諭躪僑銜?,目前對失信或者說對信用的定義過于泛濫,混淆了約定義務跟法定義務的區別?!耙研龐孟薅ㄔ諢誄信檔男形?,失信限定在故意違反約定義務的行為,沒有必要把它納入到失信的范疇?!?/p>

推動綜合性立法

目前,社會信用立法作為第三類立法項目,已經被納入十三屆人大常委會立法規劃。因此,如何通過法律把實踐中的好制度、能夠反復適用的有效管用的規則固定下來,更規范地發展社會信用體系建設,成為關鍵點。尤其是立法中的一些痛點難點問題更是不容回避。究竟該如何在法治體系下構建失信聯合懲戒制度?該立一部什么樣的社會信用法律?一些業內專家給出了社會信用立法的具體路徑。

“建立誠信社會的初衷是好的,對失信行為進行約束懲戒也是必要的?!被ù笱Х裳г航淌諏跛繕餃銜?,在一些關鍵性問題,比如失信和違法、不文明行為的區別是什么,行政機關在社會信用建設中應當扮演何種角色,誰有權對失信懲戒問題進行立法等,尚未研究清楚并形成共識之前,不宜一哄而上。如果必須對失信懲戒進行立法,應由全國人大常委會統一立法。地方自行立法不僅可能會導致懲戒條件、標準、措施的不一致,更可能損害全國人大及其常委會的專屬立法權限,損害公民、法人和其他組織的權利自由。即使是國務院的行政法規對這類事項進行規范,也應當慎之又慎。

北京大學法學院教授王錫鋅也認為,應采用國家主導模式構建我國的信用立法,同時輔以社會市場模式。而立法核心問題是概念的界定和關系的理解。首先,從失信界定來看,立法關鍵要解決哪些可以成為失信評價的考量因素。其次,在聯動的問題上要明確兩種不同的法律關系規范化問題。一種是政府間的協作關系,另一種是行政機關跟其他企業比如金融機構基于合同的協作關系。最后,懲戒的核心問題則是解決類型化的不足?!岸庖睬『檬橇⒎ㄒ餼齙墓丶?,否則懲戒就沒有了法律依據,就會與法治原則發生劇烈沖撞?!蓖蹺克?。

“如果的確需要就社會信用進行立法,那么關鍵是要對信用懲戒制度形成標準的合法性、必要性、可行性等達成共識?!鄙蝦=煌ù笱Эㄑг航淌諏盅迦銜?,首先,用信用懲戒制度解決守約問題的前提就是要符合法律,即遵循法律保留原則,而不能泛化權力。其次,關于懲戒措施,應當看研究這種措施對于相對人的基本權利所造成的影響的程度和影響的效果,然后看其是否存在不當連結、是否超出了必要的限度、是否符合比例原則再去作判斷。此外,對于聯合懲戒措施不能突破職權法定的原則。

來源:央廣網